le 10 February 2016
27.4.114
Contexte
Les fonctionnaires s'estimant lésés, qui ont tous pris divers types de congé non payé (CNP) à un poste isolé dans diverses régions à travers le Canada, contestent la décision de l'employeur de recouvrer les paiements de l'aide au titre des voyages pour vacances (AVV) qui ont été demandés, approuvés et qui leur ont été payés depuis quelques années.
Le Ministère a approuvé les versements de l'AVV aux employés par suite de ce qu'il a ultérieurement qualifié de compréhension erronée de la demande d'AVV lorsqu'un employé est en CNP. Après que l'employeur eut reçu des précisions du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et effectué des recherches sur les répercussions et les responsabilités, un bulletin d'information financière a été diffusé afin d'informer que l'AVV ferait l'objet d'un recouvrement pour toutes les périodes de CNP s'inscrivant dans l'exercice au cours duquel elle avait été reçue, et que le recouvrement serait calculé au prorata du nombre de mois de service incomplets au cours de l'exercice. Les fonctionnaires s'estimant lésés ont subséquemment été informés à titre individuel des montants de paiement en trop, ainsi que des options de remboursement qui s'offraient à eux. Les fonctionnaires s'estimant lésés contestent la décision de recouvrir ces montants.
Grief
Les employés présentent un grief contestant la décision de l'employeur de recouvrer des montants qui ont été versés et approuvés par la direction dans le cadre de l'AVV, conformément à la DPILE du CNM.
Présentation de l'Agent négociateur
Les représentants syndicaux maintiennent que les fonctionnaires s'estimant lésés n'ont pas été traités conformément à l'esprit de la DPILE, et que la décision de l'employeur de recouvrir les paiements en trop allégués est déraisonnable.
Selon son objet et sa portée, la Directive a pour esprit de reconnaître les désavantages et les coûts excessivement élevés qu'entraîne le fait de travailler dans des postes isolés. Ces dispositions ne constituent pas une garantie de revenu ou d'indemnisation ouvrant la voie au gain personnel. Les employés qui ont été touchés par ces paiements en trop vivaient et travaillaient dans un poste isolé et n'ont pas tiré un gain personnel des versements de l'AVV qui ont été approuvés et payés par l'employeur. À tous égards, les représentants syndicaux maintiennent que les employés touchés étaient visés au paragraphe « Objet et portée » de la Directive de ce point de vue. Cependant, l'esprit de la Directive ne vise pas à désavantager les employés en occasionnant et/ou en créant des paiements en trop parce que l'employeur a manqué à de nombreuses obligations et responsabilités relevant de la Directive.
Il incombe au SCT de fournir les avis, l'interprétation, l'application et la surveillance qui se rattachent aux versements de l'AVV. Cette responsabilité, qui s'ajoute à celles de l'employeur, est en place afin de protéger les employés contre les cas de paiement en trop. Le défaut de l'employeur d'honorer ses responsabilités au titre de la Directive est un facteur qui a fortement contribué à occasionner ces paiements en trop. Par ailleurs, si ces employés avaient été avisés dès le début de leur emploi que l'AVV était mise en pratique et versée différemment, pour ce qui était des désavantages, cela aurait pu influer sur leur décision de travailler au poste isolé.
Il semble évident qu'avant le mois d'avril 2013, l'application de l'AVV était très différente. Autrement, le Ministère n'aurait pas publié le bulletin financier à « titre d'information ». Selon l'avis des représentants syndicaux, ce bulletin n'a pas été publié à titre d'information, mais à l'appui d'un changement de pratique. Parallèlement à son changement de pratique, le Ministère a entamé un processus de recouvrement, et ce, sur l'ordre du SCT. En vertu de l'article 3.6 de la Directive, aucune disposition ne prévoit un processus de recouvrement avant ou après un changement de pratique, ce qui serait déloyal, arbitraire, déraisonnable et non conforme à l'esprit de la Directive.
Le grief de ce groupe, qui est associé à un paiement en trop en offre un bon exemple. Une partie de cet important paiement en trop se rattachait à des versements qui ont été effectués après que l'employeur eut publié le bulletin d'information. Dans ce cas, ce n'est que six mois plus tard que l'employeur a modifié la formule pour ajouter un article traitant de la répartition proportionnelle pendant les périodes de CNP. Ces mesures ont entraîné un important paiement en trop supplémentaire pour les fonctionnaires s'estimant lésés.
Les représentants syndicaux ont souligné qu'il est clair que, dans le cadre des responsabilités des employés, le facteur déclencheur du droit de recouvrer en vertu de l'article 3.6 existe dans le cas d'un employé qui omet de déclarer un changement de situation. Le seul autre cas où un recouvrement est prescrit est celui d'un employé qui touche des prestations au titre de l'article 3.4 et qui démissionne au cours de la même année. Dans l'un ou l'autre de ces cas ou les deux, l'employeur peut entamer le recouvrement d'un paiement en trop de l'AVV en vertu de l'article 3.6. Aucun des fonctionnaires s'estimant lésés ne relevait de ces catégories.
De plus, un autre article de la Directive traite de l'obligation de l'employeur concernant la « communication avec les fonctionnaires ». Les employés touchés par cette mesure de recouvrement ne se souviennent pas d'avoir déjà reçu une copie de la Directive de la part de l'employeur, et les possibilités qu'ils aient reçu une trousse d'information sont minces. Cependant, s'ils avaient reçu une trousse d'information, il y aurait vraisemblablement été indiqué que les versements de l'AVV étaient payables pendant les périodes de CNP, puisque c'était la pratique de l'employeur à ce moment‑là. En fait, c'était la pratique de l'employeur d'encourager les employés à demander l'AVV avant de prendre un CNP.
Le représentant syndical a expliqué que le pouvoir de recouvrer les paiements en trop dus à l'État est établi au paragraphe 155(3) de la LGFP. Toutefois, même si la mesure législative confère à l'employeur le pouvoir de recouvrer les paiements en trop, elle ne fait pas de ce pouvoir un impératif imposé par la loi.
De plus, le représentant syndical a évoqué le concept de la préclusion, en expliquant qu'il avait été élaboré en vue d'éviter l'injustice inhérente à l'application d'un droit légal de façon stricte. Compte tenu de l'acceptation continue des demandes par la direction sur une période de six ans et de l'information fournie par le conseiller en rémunération, il est clair qu'à ce moment‑là, selon la position de l'employeur l'AVV versée aux employés en CNP ne devait pas être calculée au prorata. Vers qui d'autre les employés auraient‑ils pu se tourner pour s'enquérir de leur admissibilité à ces versements? Lorsque les gestionnaires et les conseillers en rémunération approuvent uniformément ces prestations, la seule conclusion est que les employés sont censés se fier à cette information.
Comme les sommes qui doivent être recouvrées par l'employeur sont de l'ordre de plusieurs milliers de dollars, il va de soi que certains fonctionnaires s'estimant lésés se retrouvent dans une situation financière difficile. Même si les employés renonçaient à leurs futurs versements de l'AVV, ce qui n'est pas une option possible pour tous, ils demeurent aux prises avec le même fardeau financier, puisque les frais des déplacements demeurent si prohibitifs que cela voudrait presque certainement dire que les employés seraient forcés de rester dans l'endroit isolé pendant une partie importante de leur affectation, ce qui est contraire à l'esprit et à l'objet de la DPILE.
En dernier lieu, pour ce qui est de la discrimination, le représentant syndical a affirmé qu'en grande majorité, les employés touchés par la nouvelle interprétation de la Directive dans cette affaire sont des hommes et des femmes en congé de maternité ou parental. Ces personnes ne devraient pas être pénalisées par une disposition qui ne tient pas compte de leur situation, puisqu'elles n'ont pas moins besoin de l'AVV que les autres employés du simple fait qu'elles ont de jeunes enfants.
Exposé du Ministère
Le représentant ministériel fait valoir que les fonctionnaires s'estimant lésés ont été traités selon l'esprit de la Directive et que le recouvrement de l'AVV a été effectué en raison d'une nouvelle compréhension des indemnités.
L'AVV ne fait pas partie des indemnités indiquées au paragraphe 1.14.3 de la DPILE concernant les employés en congé de maternité/parental non payé. Par conséquent, l'employeur a noté que selon le paragraphe 1.14.1, il est indiqué que les employés en CNP n'ont droit ni aux indemnités ni aux prestations mentionnées dans la Directive. Les indemnités auxquelles les fonctionnaires s'estimant lésés ont droit doivent donc être calculées au prorata du nombre de mois travaillés au cours de l'exercice pertinent, c'est‑à‑dire conformément à l'article 3.6 qui traite des circonstances relatives au recouvrement de l'AVV.
Le représentant ministériel a attiré l'attention sur les questions 1 et 2 de la DPILE du CNM et sur la foire aux questions, lesquelles confirment que l'AVV n'est pas versée au cours des périodes de CNP ou de congé de maternité/parental.
Le représentant ministériel a également cité la Directive sur les conditions d'emploi, qui prévoit l'orientation sur le recouvrement des paiements en trop au titre des salaires, des traitements, de la paie ou des indemnités sur toute somme d'argent due ou payable par l'État à une personne qui a reçu le paiement en trop. La Directive sur la gestion des comptes débiteurs du SCT précise que le chef des services financiers ou un autre fonctionnaire est chargé de prendre des mesures de recouvrement, et la Ligne directrice sur le recouvrement des comptes débiteurs du SCT renseigne les fonctionnaires des ministères responsables de la gestion des créances sur les méthodes utilisables pour recouvrer les dettes dues à la Couronne. L'article 155 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) donne aux organismes le pouvoir de recouvrer les créances de sa Majesté, et son paragraphe 155(3) porte sur le paiement en trop. De plus, le bulletin du SCT aux directeurs des Ressources humaines en date du 16 décembre 2011, intitulé « Recouvrement des montants dus à sa Majesté », prévoit le délai dans lequel le recouvrement peut être effectué. D'après les recherches effectuées, l'employeur a le pouvoir discrétionnaire de recouvrer les sommes dues à l'État rétroactivement, sur une période maximale de six ans.
Le représentant ministériel a expliqué que, même si l'employeur souhaitait radier la dette, il n'en a pas le pouvoir. L'article 5 du Règlement sur la radiation des créances (1994) (DORS/94-602) précise que les organismes doivent demander l'approbation du Conseil du Trésor pour toute radiation de dette.
Le représentant ministériel a soutenu que, pour faire admettre la préclusion, il faudrait prouver qu'il existait une garantie expresse ou implicite, nette et précise concernant le droit des employés à l'AVV. L'application de la préclusion exige aussi que cette garantie ait amené une personne à agir différemment qu'en d'autres circonstances, qu'il s'agissait donc d'une créance désavantageuse. Dans l'affaire Murchison c. Conseil du Trésor 2010 CRTFP 93, l'arbitre de grief parle du recouvrement des prestations et de la distinction entre la créance désavantageuse et les difficultés financières. Ce qui n'a pas été établi ici, c'est que, n'eût été la garantie que les employés avaient droit à l'AVV, ils n'auraient pas agi comme ils l'ont fait, ne se seraient pas déplacés et n'auraient pas demandé l'AVV. Les difficultés financières diffèrent de la créance désavantageuse survenant dès qu'il y a paiement en trop. En soi, le fait d'avoir dépensé les sommes découlant de l'AVV ne permet pas d'établir qu'il y a eu créance désavantageuse.
En ce qui concerne la discrimination, l'employeur maintient qu'il n'a pas exercé la moindre discrimination envers les employés à cet égard. La Directive spécifie que les employés n'ont pas droit à l'AVV pendant les périodes de CNP, ce qui inclut le congé de maternité ou parental. Les décisions que le CNM a rendues antérieurement confirment que le calcul proportionnel de l'AVV est approprié, que cela ne constitue pas une discrimination envers les employés en congé de maternité ou parental et que cela permet aussi de souscrire à l'idée du recouvrement des paiements en trop (réf. à 27.4.99 et 27.4.96).
Sur le fondement de ce qui précède, l'employeur maintient que les fonctionnaires s'estimant lésés ont été traités selon l'esprit de la DPILE. Même si les paiements ont été reçus par erreur, l'employeur a l'obligation d'essayer de recouvrer les paiements en trop. Si le grief est retenu, la décision contredira la Directive du CNM, ainsi que les décisions que le CNM a rendues antérieurement dans des affaires similaires. La Directive stipule clairement que ses dispositions ne constituent pas une garantie de revenu ou d'indemnisation ouvrant la voie au gain personnel. Décider que les fonctionnaires s'estimant lésés n'ont pas été traités selon l'esprit de la Directive et avaient par conséquent le droit de conserver des sommes auxquelles ils n'avaient pas droit contreviendrait à la Directive.
Décision du Comité exécutif
Les membres du Comité exécutif examinent le rapport du Comité des postes isolés et des logements de l'État et remarquent que les membres ne sont pas parvenus à s'entendre sur l'esprit de la Directive. Les membres du Comité exécutif ne sont pas arrivés à un consensus. Le comité se trouve donc dans une impasse.